Spielhallenrecht: Erlaubnis, Abstandsgebot und Schließungsverfügung

Kaum eine Branche ist verwaltungsrechtlich so dicht reguliert wie das Spielhallengewerbe. Wer eine Spielhalle betreibt, braucht nicht nur die gewerberechtliche Erlaubnis, sondern muss auch die strengen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags und der Landesgesetze einhalten – Abstandsgebot, Verbundverbot und zahlenmäßige Begrenzungen inklusive. Verstöße führen schnell zu Schließungsverfügungen. Betreiber sollten die Mechanik kennen, um ihre Standorte abzusichern.

1. Das doppelte Erlaubnisregime

Spielhallen unterliegen einem doppelten Erlaubnisregime. Zum einen ist die gewerberechtliche Spielhallenerlaubnis nach § 33i GewO erforderlich. Zum anderen verlangt der Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) eine eigene glücksspielrechtliche Erlaubnis, die zusätzlich erteilt werden muss und an weitere Voraussetzungen geknüpft ist.

Beide Erlaubnisse stehen nebeneinander. Die gewerberechtliche Erlaubnis prüft vor allem die Zuverlässigkeit des Betreibers und die Eignung der Räume, die glücksspielrechtliche Erlaubnis zusätzlich die Anforderungen des Spieler- und Jugendschutzes.

Hinweis: Die konkreten Anforderungen ergeben sich erheblich aus den Ausführungsgesetzen der Länder. Spielhallenrecht ist stark landesrechtlich geprägt – die Details unterscheiden sich von Bundesland zu Bundesland.

2. Das Abstandsgebot

Eines der schärfsten Instrumente ist das Abstandsgebot. Der Glücksspielstaatsvertrag und die Landesgesetze schreiben einen Mindestabstand zwischen Spielhallen vor – häufig mehrere hundert Meter. Hinzu kommen vielfach Mindestabstände zu Einrichtungen, die von Kindern und Jugendlichen aufgesucht werden, etwa Schulen.

Folge: An vielen Standorten dürfen mehrere konkurrierende Spielhallen nicht mehr nebeneinander bestehen. Stehen zwei Hallen zu nah beieinander, muss die Behörde in einem Auswahlverfahren entscheiden, welche fortbestehen darf.

Achtung: Das Bundesverfassungsgericht hat das Abstandsgebot und das Verbundverbot im Grundsatz gebilligt (Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 07.03.2017 – Az. 1 BvR 1314/12 u.a.). Die Erfolgsaussichten einer Klage hängen daher meist nicht an der grundsätzlichen Zulässigkeit, sondern an der konkreten Auswahlentscheidung.

3. Das Verbundverbot

Das Verbundverbot untersagt die Mehrfachkonzession: In einem Gebäude oder Gebäudekomplex darf nur eine Spielhalle betrieben werden. Die früher verbreiteten Mehrfachspielhallen am selben Standort sind damit unzulässig geworden.

Zusammen mit dem Abstandsgebot hat das Verbundverbot zu einem erheblichen Rückgang der zulässigen Standorte geführt. Für Betreiber stellt sich daher häufig die Frage, welcher von mehreren Standorten erhalten bleibt.

Praxishinweis: Bei der Auswahl zwischen konkurrierenden Standorten kommt es auf sachgerechte Kriterien an – etwa die zeitliche Priorität, die Lage oder Aspekte des Spielerschutzes. Eine fehlerhafte oder intransparente Auswahlentscheidung ist angreifbar.

4. Härtefall und Übergangsfristen

Um die Folgen abzufedern, sehen die Landesgesetze Härtefallregelungen vor. Unter bestimmten Voraussetzungen kann eine Befreiung von Abstandsgebot oder Verbundverbot für eine Übergangszeit erteilt werden, etwa wenn der Betreiber im Vertrauen auf den Bestand erhebliche Investitionen getätigt hat.

Die Härtefallbefreiung ist allerdings die Ausnahme und wird eng ausgelegt. Sie verlangt eine konkrete, über das allgemeine Betriebsrisiko hinausgehende unzumutbare Belastung.

Hinweis: Wer sich auf einen Härtefall beruft, muss die besondere Belastung und das schutzwürdige Vertrauen substantiiert darlegen und belegen – pauschale Hinweise auf wirtschaftliche Einbußen genügen regelmäßig nicht.

5. Die Schließungsverfügung

Wird eine Spielhalle ohne erforderliche Erlaubnis oder entgegen Abstandsgebot bzw. Verbundverbot betrieben, kann die Behörde die Schließung anordnen. Die Schließungsverfügung ist ein Verwaltungsakt, der die Einstellung des Betriebs und häufig die Versiegelung der Geräte anordnet.

Regelmäßig wird die sofortige Vollziehung angeordnet (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO), weil die Behörde ein öffentliches Interesse am sofortigen Stopp unerlaubten Glücksspiels annimmt. Dagegen hilft nur der Eilantrag nach § 80 Abs. 5 VwGO.

Achtung: Wer trotz vollziehbarer Schließungsverfügung weiterbetreibt, riskiert Zwangsgelder, die Versiegelung und ordnungswidrigkeitenrechtliche Sanktionen. Der Weiterbetrieb auf eigenes Risiko ist selten ratsam.

6. Rechtsschutz für Betreiber

Gegen Versagung der Erlaubnis, Auswahlentscheidung oder Schließungsverfügung stehen die üblichen verwaltungsrechtlichen Rechtsbehelfe offen – je nach Landesrecht Widerspruch oder unmittelbar Klage, bei sofortiger Vollziehung zusätzlich der Eilantrag.

• Auswahlentscheidung prüfen: Wurden sachgerechte, nachvollziehbare Kriterien angewandt?
• Härtefall geltend machen: bei besonderem Vertrauensschutz und unzumutbarer Belastung.
• Abstandsberechnung kontrollieren: Ist der Abstand korrekt gemessen, sind Ausnahmen berücksichtigt?
• Verhältnismäßigkeit: War eine Frist oder Auflage als milderes Mittel möglich?
• Sofortvollzug angreifen: Genügt die Begründung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO?

Expertentipp: Im Spielhallenrecht entscheidet oft das Zusammenspiel von gewerbe- und glücksspielrechtlicher Erlaubnis. Eine isolierte Betrachtung greift zu kurz – beide Erlaubnisstränge müssen gemeinsam im Blick behalten werden.

7. Was Betreiber beachten sollten

• Beide Erlaubnisse sichern: gewerberechtlich (§ 33i GewO) und glücksspielrechtlich (GlüStV).
• Standortkonkurrenz früh klären: Auswahlverfahren und Abstände prüfen lassen.
• Härtefallanträge rechtzeitig und substantiiert stellen.
• Fristen wahren: bei Schließungsverfügung sofort Eilantrag nach § 80 Abs. 5 VwGO.
• Landesrecht beachten: die konkreten Vorgaben unterscheiden sich je nach Bundesland.

8. Fazit

• Spielhallen brauchen eine gewerbe- (§ 33i GewO) und eine glücksspielrechtliche Erlaubnis (GlüStV).
• Abstandsgebot und Verbundverbot begrenzen die zulässigen Standorte erheblich; sie sind verfassungsrechtlich gebilligt.
• Bei Standortkonkurrenz entscheidet ein Auswahlverfahren – fehlerhafte Auswahl ist angreifbar.
• Härtefallregelungen sind eng und müssen substantiiert dargelegt werden.
• Schließungsverfügungen sind meist sofort vollziehbar – dagegen hilft der Eilantrag nach § 80 Abs. 5 VwGO.
• Spielhallenrecht ist stark landesrechtlich geprägt; beide Erlaubnisstränge müssen gemeinsam betrachtet werden.